De l’austérité à l’investissement public, quel impact ?

Le gouvernement sort progressivement du mode austérité pour investir davantage dans la relance économique. Cependant, la gestion du budget accuse des irrégularités notoires qui dénotent une certaine malversation économique.  La société civile dénonce des spéculations autour de la mise en œuvre du budget. Ce qui crée un environnement propice à toutes sortes de détournement des deniers publics, de blanchiment d’argent. Elle appelle au respect de la loi des finances publiques dans l’engagement des dépenses publiques. Analyse. 

Les travaux de construction de la centrale hydroélectrique Kabu-16 sur la rivière Kaburantwa tournent au ralenti.

Les charges du budget général de l’Etat pour l’exercice 2022-2023 s’élèvent à un montant de  2 470, 2 milliards de FBu alors que les ressources publiques prévues sont estimées à 2194,8 milliards de FBu sur la même période.

La gestion des finances publiques connait un déficit chronique. Ce qui se répercute sur l’encours de la dette publique. Pour cette année budgétaire, le déficit est de 197,4 milliards de FBu. Ce déficit est tiré par l’augmentation du budget alloué à l’investissement compte tenu des priorités du gouvernement pour booster l’économie nationale. Or, plus le déficit augmente, plus la dette publique intérieure-qui frôle les 4 000 milliards de FBu explose.

Les hypothèses macroéconomiques de projection pour l’exercice en cours reposent sur une croissance de 4,6 % et une inflation estimée à 8%. Cela dans un contexte de crise économique marquée par la pénurie récurrente des produits de base.  Les données de l’Institut National de la Statistique du Burundi (INSBU) montrent que le taux d’inflation annuel s’établit à 32,6% en avril 2023.

Quid des projets phares ?

Dans le secteur agropastoral, le gouvernement mise sur la subvention des engrais pour un montant de 61 milliards de FBu. L’autre projet concerne le développement des chaînes de valeur bovine, porcine et avicole à travers la politique de repeuplement pour un budget de 15 milliards de FBu.

Dans le domaine des infrastructures, le gouvernement privilégie le projet pharaonique de construction du chemin de fer pour un budget de 258,2 milliards de FBu. En outre, le gouvernement poursuit le projet la construction des bâtiments administratifs pour un montant de 11 milliards de FBu et l’entretien des infrastructures routières pour un montant de 21,7 milliards de FBu.

Le budget apporte aussi un soutien financier de 32 milliards de FBu au projet de digitalisation des services publics. La digitalisation implique les travaux de modernisation de la collecte des recettes publiques en particulier et des services publics en général.

Un faible taux d’exécution

Au niveau global, le taux de décaissement du budget de l’Etat à la fin du premier trimestre 2022-2023 est de 17,9 %. Ce taux résulte des dépenses prévues dans les Plans de Travail et Budget annuel (PTBA) de chaque ministère et institution au cours de cette période.

Le taux d’exécution des investissements sur ressources intérieures est de 12,1 %. Ainsi sur 794 milliards de FBu prévus, 95, 6 milliards de FBu étaient déjà exécutés à la fin de cette période. « La plupart des marchés étaient en processus de passation pour être exécutés. Ce qui est à la base de la justification du faible taux d’exécution budgétaire enregistré sur cette rubrique », apprend-on du rapport d’exécution budgétaire pour le premier trimestre.

Le même rapport renseigne que les exonérations accordées jusqu’à la fin du mois d’octobre 2022 s’élèvent à 67,2 milliards FBu. Le gros des exonérations (62,4 %) ont été accordées dans le cadre de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques et consulaires. Par contre, les exonérations accordées dans le cadre des incitations fiscales aux investisseurs via le Code des investissements représentent 30,6% des exonérations totales. Le rapport d’exécution du budget renseigne que 2 910 conseils des notables/quartiers ont été mis en place à l’échelle nationale, mais qu’aucun sou n’a été décaissé sur les 375 millions de FBu prévus.

Le Budget programme vs budget de moyens

La loi des finances, exercice 2022-2023 est intervenu dans un contexte particulier de mise en œuvre des réformes en matière de gestion des finances publiques visant la migration du budget de moyens vers le budget programme.

Le budget actuel est donc transitoire avec une budgétisation axée sur les résultats. Contrairement au budget de moyens, les allocations budgétaires sont faites sur base des programmes/projets/activités bien planifiés pour pouvoir migrer totalement vers une budgétisation en « mode programme » à partir de l’exercice budgétaire 2023-2024, a expliqué Dr Domitien Ndihokubwayo, ex-ministre des Finances.

Le budget-programme est un mode de gestion des finances publiques basé sur la logique des performances. Il passe de la logique des moyens à la logique des résultats.  Cependant, le parlement demeure sceptique quant à la mise en œuvre du budget programme.  Le projet de loi des finances pour l’exercice 2023-2024 n’a fait que définir et regrouper les activités programme budgétaire et actions. Les membres de la commission en charge des finances au niveau de l’Assemblée nationale trouvent que la logique reste le budget de moyens. « Pour preuve, les activités ne comportent pas de résultats »

La transparence budgétaire laisse à désirer 

Malgré la mise en place des institutions de contrôle des finances publiques en l’occurrence la Cour des Comptes qui a le mandat de juger les comptes et les comptables publics, les manquements sont légion dans la gestion budgétaire.  Il existe des discordances entre les données qui sont renseignées par l’Office Burundais des Recettes (OBR) et celles figurant dans la loi des finances publiques en ce qui concerne les recettes fiscales et non fiscales.

Dans ses rapports sur l’exécution du budget, la Cour des Comptes relève des irrégularités dans la gestion des finances publiques. Ce sont notamment les dépenses extrabudgétaires résultant de l’exécution des dépenses en dépassement des crédits disponibles, la non traçabilité des dépenses fiscales et les retards dans la production des projets de loi de règlement et compte rendu budgétaire.

Il importe de rappeler que ce projet de loi est soumis au Parlement dans les 8 mois de la clôture de l’exercice, stipule l’article 56 de la loi relative aux finances publiques.

L’Olucome plaide pour une bonne gestion des finances publiques

D’après Gabriel Rufyiri, président de l’OLUCOME, il y a manque de rigueur budgétaire qui est pourtant un principe important en matière de gestion des finances. Des mandataires publics dépensent les deniers publics comme bon leur semble sans aucune suite.  « Le budget général de l’Etat est géré sur base des principes. Le principe de l’unicité budgétaire, la sincérité budgétaire. Il est interdit de faire des dépenses sans les faire transiter dans le budget général de l’Etat et les faire approuver par le parlement. Si on avait un parlement qui fait son travail, le gouvernement devrait s’expliquer », réagit-il.

Gabriel Rufyiri, président de l’Observatoire de lutte contre la corruption et les malversations économiques déplore un budget fantaisiste qui n’applique pas les règles.

Il reste optimiste que les choses vont changer avec le budget-programme qui est en train d’être initié. Le président de l’OLUCOME appelle le gouvernement à fournir beaucoup d’efforts pour qu’il dispose des cadres compétents pour la bonne gestion de la chose publique.

Des résultats mitigés des coopératives collinaires

Le modèle des coopératives est en vogue. Le gouvernement encourage les producteurs à intégrer les coopératives pour accroître la production. Depuis 2019, les coopératives collinaires bénéficient des financements dans la mise en œuvre de leurs projets de développement.  Plus de 30 milliards de FBu ont été octroyés sous forme de crédits sans intérêt aux 2 911 coopératives collinaires éparpillées sur tout le territoire du Burundi.  Ainsi, 62% d’entre elles ont pu fructifier le capital de 10 millions de FBu leur octroyé par l’Etat.

L’étude faite par le Fonds National d’Investissement Communal (FONIC) a fait ressortir quelques facteurs majeurs qui handicapent les activités des coopératives collinaires. Ce sont notamment un leadership organisationnel défaillant, l’ingérence de l’administration et/ou des services communaux déconcentrés dans l’encadrement des coopératives, l’incompatibilité des projets avec la zone d’exécution.

Revoir le modèle des coopératives

Au cours de cet exercice budgétaire, les prévisions d’appui aux coopératives collinaires s’élèvent à 87 830 000 000 de FBu pour appuyer au moins 2 900 projets des coopératives collinaires. A en croire les résultats d’une enquête de la commission parlementaire en charge des finances et des affaires économiques certaines sociétés coopératives ne parviennent pas à identifier les secteurs adéquats d’activités rentables.  Ce qui entraîne parfois des faillites notoires. Selon les députés, les autres pertes sont dues à l’irresponsabilité des gérants, les aléas climatiques, l’insuffisance des semences sélectionnées, l’inadaptation des semences à la région, le manque de vétérinaires compétents, retard/rareté des intrants agricoles, etc. pour les coopératives agropastorales.

Certaines sociétés coopératives ne parviennent pas à identifier les secteurs adéquats d’activités rentables.

Pour que les coopératives collinaires soient rentables, les députés suggèrent un suivi rigoureux. Ils appellent également à l’identification des besoins de chaque colline. Le gouvernement doit créer au niveau des communes une unité qui s’occupe de l’encadrement des coopératives avec un contrat et une logistique appropriée, contraindre les leaders de l’administration et les natifs intellectuels à s’impliquer dans les sociétés coopératives collinaires et assurer un encadrement de proximité.

Kirundo de plus en plus éclairée

Dans la province de Kirundo, le projet d’électrification rurale initié par le gouvernement porte des fruits. Le ministre de l’Hydraulique, de l’Energie et des Mines Ir Ibrahim Uwizeye a fait savoir que 34 villages des communes Busoni, Bwambarangwe et Gitobe ont bénéficié de l’électricité. D’ailleurs, « 40 autres villages de la province de Kirundo vont aussi être alimentés en électricité dans la deuxième phase grâce aux reliquats dégagés d’environ 9 millions USD », a-t-il annoncé en mars dernier lors des cérémonies inaugurales des réalisations.

34 villages des communes Busoni, Bwambarangwe et Gitobe ont bénéficié de l’électricité.

Le projet d’électrification en province de Kirundo a été lancé officiellement en novembre 2016.   Il est financé à hauteur de 24 millions USD (plus de 40 milliards de FBu) par l’Etat, le fonds de l’OPEP pour le développement international et la Banque Arabe pour le développement économique en Afrique (BADEA). Le budget général de l’Etat, exercice 2022-2023 prévoyait 500 millions de FBu.

Un long chemin à faire….

Le Burundi est parmi les pays qui affichent un taux d’électrification encore faible. Seuls (12%) de la population ont accès à l’électricité. En ce sens, les projets initiés pour accroître l’offre énergétique peinent à se concrétiser. A titre illustratif, les travaux de construction de la centrale hydroélectrique Kabu-16 sur la rivière Kaburantwa tournent au ralenti. Lancés depuis 2017, les travaux stagnent.

La mise en œuvre de ce projet reste problématique en raison du manque d’équipements et de financements. D’ailleurs, l’Etat demandé un délai de grâce et un financement additionnel à la banque indienne Exim Bank. Au cours de cet exercice budgétaire, l’Etat avait affecté 7 milliards de FBu audit barrage. Malgré la mise en service du barrage hydroélectrique de Ruzibazi, les coupures et l’insuffisance du courant électrique persistent.

 « Un budget fantaisiste… »

Gabriel Rufyiri, président de l’Observatoire de lutte contre la corruption et les malversations économiques déplore un budget fantaisiste qui n’applique pas les règles.   « Dans le compte rendu budgétaire, tout le budget a été consommé. Sauf là où il y a un problème de capacité d’absorption, c’est-à-dire dans les budgets où les bailleurs exigent des normes de gestion. Il y a même des budgets consommés à 200 ou 300%. Des dépassements notoires ».

Pour lui, dans le processus budgétaire, il doit y avoir une lettre de cadrage qui montre les orientations du gouvernement. Cette lettre est envoyée en principe au mois de mars ou février à toutes les institutions publiques concernés par le budget général de l’Etat. C’est sur base de ces orientations, dit-il, que les institutions se pressent auprès du ministre des Finances pour communiquer leurs activités et budgets y relatifs.  « En principe, le vol se commet souvent dans les marchés. Qui reçoivent ces marchés ? ».

Des secteurs indispensables sous financés  

La recrudescence des maladies des animaux d’élevage sous forme d’épidémies cause des pertes énormes aux ménages. Cependant, le ministère en charge de l’élevage consacre un budget relativement faible à la surveillance épidémiologique des maladies des animaux et l’alerte précoce. En mai 2022, le Burundi a subi des revers dans le domaine de l’élevage. Sur l’ensemble du territoire, les bovins et les ovins ont été attaqués par la fièvre de la vallée du Rift. Les activités d’abattage et de commerce de la viande ont été interdits, privant ainsi les ménages de générer des revenus via l’élevage du bétail. D’où l’intérêt de revoir à la hausse les 30 millions de FBu réservés à la surveillance épidémiologique.

Sur le plan social, les cas de violences faites aux femmes sont en nette augmentation. Des cas de féminicides ont été signalés dans certaines localités du pays.  Le pays devrait investir davantage dans la prise en charge holistique des victimes de ces violences. Pourtant, le ministère en charge du genre ne consacre que 19 millions de FBu au fonctionnement des structures spécialisées dans la lutte contre les violences faites aux femmes.

La non électrifications des écoles et des structures sanitaires entravent le développement économique du pays. Entre 2021 et 2023, seulement 40 écoles à régime d’internat ont bénéficié du projet d’électrification, précise Steve Niyongabo, directeur des finances et du patrimoine au sein du ministère de l’Education Nationale et de la Recherche Scientifique. Ce cadre précise qu’il existe encore un grand budget pour étendre ce projet dans toutes les écoles du pays. L’électrification des centres de santé et des collèges communaux par un système solaire photovoltaïque ainsi que la réhabilitation des systèmes déjà installés figurent dans le budget de l’Etat. Ces travaux devraient coûter 250 millions de FBu.

 « Les secteurs primaires devraient être bien financés »

Les montants alloués aux différents projets devraient tenir compte de la valeur du secteur auquel ils appartiennent. « Le secteur primaire vient en avant parce qu’il est indispensable pour booster l’économie du pays », fait savoir Landry Manishimwe, économiste.

Selon cet économiste, les faibles sommes données au projet de lutte contre les violences faites aux femmes, devraient être augmentés parce que c’est un élément qui handicape le développement des familles et par conséquent de tout le pays.

Le budget programme, résultat d’une meilleure planification

Gabriel Rufyiri, président de l’Olucome considère un vrai budget programme comme une bonne thérapie : « Normalement, le budget programme prévoit d’abord la planification des projets et fixe les montants à y allouer après ». L’économiste Landry Manishimwe, lui, tranche : « De toutes les façons, les secteurs primaires devraient être bien financés ».

Et de poursuivre : « Il ne faut pas attribuer de l’argent au projet sans en évaluer en premier lieu l’importance pour le pays ».  Il conclut en voyant de la lumière au bout du tunnel : « Espérons qu’avec un nouveau système de gestion budgétaire basé sur l’évaluation trimestrielle et le budget programme qui est en train d’être initié, peut-être on aura une bonne option qui pourra même permettre un suivi-évaluation continuel ».

Financement d’infrastructures hors budget : un détournement déguisé

Pour l’économiste André Nikwigize, la population burundaise est témoin de ce phénomène étrange de bâtiments publics qui sont construits en dehors des procédures budgétaires nationales : « C’est le cas notamment du bâtiment de la Présidence actuellement en construction, des stades que ce soit au niveau national ou provincial, des sièges des administrations provinciales et communales, des salles de spectacles, etc. »

Ces infrastructures sont classées dans la catégorie des bâtiments publics, et les sources de financement de ces infrastructures ne sont pas connues et la construction de ces bâtiments n’est préalablement pas autorisée par l’Assemblée Nationale, la seule institution habilitée à approuver les dépenses publiques, dénonce-t-il.

La construction des bâtiments publics non prévus dans le budget ouvre la voie aux détournements et encourage la mauvaise gestion des ressources publiques.

Concernant leurs financements, indique l’économiste, tantôt ce sont des contributions volontaires des hommes d’affaires en dehors des paiements réguliers des taxes et impôts. Ce qui est perçu comme un moyen de blanchiment d’argent gagné indûment, tantôt ce sont les communes qui prélèvent une partie de leurs sources communales pour financer l’une ou l’autre infrastructure, tantôt ce sont les populations qui sont mises à contribution en dehors des taxes et cotisations qu’elles paient régulièrement et tantôt ce sont les mêmes populations qui contribuent par leurs forces de travail à travers les travaux communautaires.

Comme conséquence évidemment, fait remarquer M. Nikwigize, il se passe un tas de choses dans la construction de ces infrastructures, notamment des détournements et la mauvaise gestion de ces ressources sans aucun contrôle.

Un principe sacro-saint violé

Pis encore, constate-t-il, le chef de l’Etat se plaint souvent des retards dans la construction de telle infrastructure ou telle autre par rapport au calendrier arrêté comme s’il n’existait pas des mécanismes nationaux de suivi de ces constructions. Ce qui confirme encore une fois que ces constructions sont en dehors des procédures classiques de mise en œuvre des budgets nationaux.

Et d’affirmer qu’il s’agit d’une pratique contraire au principe de transparence budgétaire qui exige au gouvernement de soumettre toute dépense budgétaire à l’approbation préalable de l’Assemblée Nationale qui en évalue la pertinence et l’impact : « Cette pratique est également contraire au dispositif du programme de facilité élargie de crédit que le gouvernement vient de conclure avec le fonds monétaire international. »

Ce programme de réforme budgétaire importante et de bonne gouvernance, rappelle-t-il, exige que toute dépense publique doive figurer dans le programme d’investissement public avec deux objectifs précis : la croissance économique et la réduction de la pauvreté.

Une pratique à forte conséquence

A son avis, la mise en œuvre de telles infrastructures pose trois principales questions : La première concerne leurs sources de financement. Dans le cadre de la centralisation budgétaire, toutes les ressources budgétaires doivent passer par le trésor public qui les affecte vers les dépenses publiques et toute autre affectation constitue un détournement ou un blanchiment d’argent du contribuable.

La deuxième question est relative au financement du fonctionnement de ces infrastructures aussitôt leur construction terminée : « Qui financera et sur quels budgets les dépenses de personnel, les dépenses d’équipement, les dépenses courantes, l’entretien annuel, etc ? »

La troisième question concerne la position de ces infrastructures par rapport au programme de facilité élargie de crédit que le gouvernement du Burundi a signé avec le fonds monétaire international. « Le gouvernement du Burundi ne risque-t-il pas d’être en dehors du programme, puisque, selon le programme, durant les 40 mois du programme, toute dépense budgétaire devra nécessairement passer par le programme d’investissement public », se demande l’économiste, avant de faire remarquer qu’il est évident que la construction de ces infrastructures aura un impact sur la balance de paiement.

Comme solution, propose André Nikwigize, toutes ces dépenses, toutes ces constructions doivent être intégrées dans le programme d’investissement public, y compris les ressources y relatives.

Une ligne est réservée aux imprévus comme explication

Selon Gabriel Rufyiri, président de l’Olucome, il est interdit de faire une dépense sans la faire transiter dans le budget général de l’Etat et la faire approuver par le parlement : « En principe, si on avait un parlement qui travaille, le gouvernement devrait s’expliquer parce que tous les vols se font à ce niveau-là. » Et de prévenir : « Si réellement on va exécuter la vision 2040 -2060 avec ce genre de gestion, on ne va arriver nulle part. »

Contactée, Larissa Dushime, porte-parole du ministère en charge des Finances explique que la loi portant fixation du Budget Général de l’Etat autorise des réaménagements internes selon le degré d’urgence survenu au cours de l’exercice budgétaire. Elle a notifié qu’à chaque exercice, une ligne budgétaire est réservée aux imprévus.

Tous les pays qui ont avancé, de Singapour à l’Île Maurice en passant par la Corée du Sud, ils respectent les principes budgétaires de l’unicité, de sincérité, de transparence budgétaire et de gouvernance budgétaire : « Ces principes doivent être respectés par tout mandataire public et tout cadre de l’Etat, mais chez nous chacun peut se réveiller et gérer comme il l’entend. » Le pire, conclut le président de l’Olucome, c’est qu’au Burundi, ceux qui dilapident les deniers publics sont ceux-là qui commandent et qui ne sont jamais inquiétés : « Le chemin à parcourir est encore long. »

             Dossier réalisé par Benjamin Kuriyo, Hervé Irankunda, Christian Bigirimana et Jérémie Misago dans le cadre de la synergie des medias de la presse  écrite (Iwacu, Burundi Eco) et en ligne (Yaga et Jimbere).